Земская контрреформа предполагала. Контрреформы Александра III
Контрреформы Александра III - это комплекс мероприятий правительства, направленных на изменение (консервацию) социально-политической жизни страны после либеральных реформ предыдущего императора. Главная миссия по претворению этих контрреформ в жизнь была возложена на министра внутренних дел графа Дмитрия Андреевича Толстого.
Причины контрреформ
Поводом для введения контрреформ стало убийство царя Александра II. Вступивший на престол Александр III озаботился усилением со стороны революционных сил и очень осторожно выбирал пути своего нового курса. Выбор помогли сделать сторонники реакционной идеологии К. Победоносцев и Д. Толстой. Приоритетами стали сохранение самодержавия, укрепление сословного строя, традиций и основ российского общества и неприятие либеральных преобразований.
Еще одной причиной контрреформ стало то, что власть не была готова к быстрому развитию и изменениям. А эти изменения уже начались: усилилось имущественное неравенство в деревне, возросло количество пролетариата. Власть не всегда понимала проходящие процессы и мыслила старыми понятиями.
В результате была создана программа нового царствования, которая была изложена 29 апреля 1881 года в Манифесте о незыблемости самодержавия. Автором манифеста стал К. Победоносцев.
К.П. Победоносцев
Контрреформы
Крестьянский вопрос
Были приняты меры по поддержке дворянского сословия. В 1885 году создан Дворянский банк, задачей которого стало субсидирование помещиков.
Принимались меры для сохранения патриархального строя на селе. Более сложными стали земельные переделы и разделы. Были отменены подушная подать и общинное земледелие, но выкупные платежи были снижены. В 1882 году был учрежден Крестьянский банк, который должен был выдавать ссуды крестьянам на покупку земель и частной собственности.
Изменения в судебной системе
Претерпела изменения судебная реформа 1864 года. Судоустройство усложнялось и бюрократизировалось, сокращалась компетенция суда присяжных. На селе мировой суд практически заменился произволом чиновников. Служащие из поместных дворян стали во главе всей административной и судебной власти. Они были вправе отменять решения сельских и волостных сходов. Управы на местах на них было не найти, а подчинялись они только предводителю дворянства.
Пересмотр образовательной реформы
Изменения в образовательной системе ставили своей задачей усиление контроля над средней школой. Принятый циркуляр о «кухаркиных детях» не допускал до учебы в гимназиях детей простолюдинов. Начальная школа полностью контролировалась Святейшим синодом. В 1884 году был принят Университетский устав, который окончательно отменял университетскую автономию. Выросшая цена на образование также отсекла от учебы многих молодых людей.
Изменения в земствах
В 1890 году были внесены изменения в земскую реформу, в соответствии с ними был узаконен контроль правительства над земствами. Изменение имущественного ценза лишало избирательных прав ремесленников и местных торговцев.
И.Е. Репин. Приём волостных старшин Александром III во дворе Петровского дворца
Полицейские меры
В 1881 году было принято «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», которое усилило полицейско-административное давление. Областные и губернские власти получили право на любой срок вводить чрезвычайное управление и, соответственно, могли высылать нежелательных лиц, закрывать учебные заведения и средства массовой информации. Особое совещание при Министерстве внутренних дел могло без суда и следствия ссылать подозрительных личностей и держать их под арестом до пяти лет.
Итоги контрреформ
Действительно, контрреформы Александра III немного затормозили развитие революционного движения и «заморозили» социальные противоречия, но не сделали их менее взрывоопасными. Протестных движений стало меньше, а террористических актов практически не было до начала XX века. Контрреформы должны были укрепить класс помещиков, положение которых в последнее время заметно пошатнулось.
Властям не удалось выполнить программу контрреформ в полном объеме. Уже с середины 1890-х годов начался подъем революционного движения. Лидирующее место в революционной борьбе занял пролетариат.
Министерство образования и науки РФ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«КЕМЕРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
« Кафедра налогообложение, предпринимательства и права»
Тема: «Земские контрреформы Александра III»
Выполнила:Валеева В.А.
Проверила:Князева Ю.А.
Кемерово 2011
Контрреформы в России - это ряд мероприятий императора Александра Ш, проведенных в 1889-1894 гг. с целью укрепления самодержавия за счет пересмотра умеренно-буржуазных реформ 60-70 гг.
Главное место в системе контрреформ занимало "Положение о земских начальниках" 1889 года, которое должно было вернуть помещикам вотчинную власть, ослабленную в результате крестьянской реформы. В руках земских начальников сосредотачивалась вся полнота судебной и административной власти в уезде.
Им полностью было подчинено крестьянское самоуправление. Мировые судьи в уездах упразднялись и подсудность их дел перешла к земским начальникам (частично к волостным судам).
Земский начальник обладал широкими правами и в отношение волостных судов; он назначал волостных судей из числа кандидатов, представленных ему сельскими сходами, мог приостановить приговор волостного суда.
Пользуясь такими правами, земские начальники чинили произвол в отношение крестьян.
Один из важных актов в цикле контрреформ - новое положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Оно имело целью подорвать демократические основы земской реформы 1864 г., т.е. всесословность и выборность, и, как выразился С.Ю. Витте, «одворянствовать» земство. Только таким путем царизм рассчитывал приручить земство или, по крайней мере, пресечь его «либеральничанье». Между тем губернаторы отовсюду жаловались царю на «вредное направление земства», которое они усматривали в том, что земские учреждения «возбуждают и подвергают обсуждению дела, не входящие в круг их ведения», т.е. главным образом защищают россиян от злоупотреблений властью со стороны царской администрации. На подобной жалобе вятского губернатора в 1886 г. Александр III пометил: «Почти везде то же самое». Особенно раздражали царя почерпнутые им из губернаторских отчетов факты «систематического препирательства» земских учреждений «почти со всеми правительственными установлениями: с губернатором, с полицией, с судебными следователями и Министерством юстиции, с духовенством, с инспекцией народных училищ и с учебным округом». Так обрисовал в своем отчете за 1884 год деятельность Череповецкого земства новгородский губернатор А.Н. Мосолов. Александр III на полях его отчета грозно вопросил: «Какие же меры приняты правительством против этого безобразия?»
По новому положению выборность крестьянских представителей в земство упразднялась. Отныне крестьяне могли избирать только кандидатов, а из них администрация губернии (как правило, те же земские начальники) назначала гласных, т.е. депутатов земства. Далее, бессословная избирательная курия землевладельцев была ликвидирована, а вместо нее учреждена курия дворян. В результате к 1903 г. удельный вес дворян в /321/ губернских управах земства достиг 94,1 %, в уездных - 71,9%. Наконец, функции земства были еще более ограничены. Если ранее губернатор мог отменять земские постановления только вследствие их «незаконности», то теперь и по причине их «нецелесообразности», с его, губернаторской, точки зрения.
Все эти меры так связали руки местному самоуправлению, что оно теперь казалось более декоративным, чем деловым. Однако со временем выяснилось, что необратимый процесс обуржуазивания дворянства расстроил планы царизма реакционизировать земство путем его одворянствования. Среди земцев-дворян, вопреки надеждам реакции, тоже преобладали не охранители, а либералы. Можно согласиться с П.А. Зайончковским в том, что «земская контрреформа, несмотря на усиление правительственной опеки и на увеличение численности дворянства, не изменила оппозиционной сущности земских органов», хотя и очень затруднила их деятельность. Показателен такой факт: только за один год, с ноября 1891 по ноябрь 1892 г., губернские по земским делам присутствия отменили 116 решений губернских и уездных земских собраний в 11 губерниях.
Вслед за земской была проведена в том же духе и городская контрреформа. 11 июня 1892 г. Александр III утвердил новое городовое положение вместо городской реформы 1870 г., которую он расценил как «нелепость». Теперь были лишены избирательных прав не только рабочие, как в 1870 г., но и вообще все горожане без недвижимой собственности: квартиросъемщики, приказчики, мелкие торговцы. Резко уменьшилась политическая правомочность средней буржуазии. Например, в Киеве из 7 тыс. домовладельцев 5 тыс. были лишены избирательных прав. Всего же по 132 городам с населением в 9,5 млн. человек сохранили избирательные права по закону 1892 г. лишь 100 тыс. горожан (1,05 %). Отныне в городском управлении главенствовали не торгово-промышленные круги, как ранее, а владельцы недвижимого имущества, т.е. прежде всего крупные домовладельцы, каковыми являлись преимущественно все те же дворяне и чиновники.
Тем не менее городское, как и земское, управление было поставлено под еще более жесткий контроль администрации, чем ранее. Если городовое положение 1870 г. вверяло губернатору надзор «за правильностью и законностью действий» городских органов, то по закону 1892 г. губернатор мог направлять «оные действия согласно государственной пользе». Министр внутренних дел И.Н. Дурново удовлетворенно констатировал, что новое городовое положение согласовано «с земским в новом его строе».
Однако и городская контрреформа не вполне удалась царизму. «Лишив избирательных прав представителей мелкой буржуазии (местных торговцев, приказчиков), закон 1892 г. усилил в /322/ городских думах роль владельцев недвижимой собственности, а также представителей учреждений, владевших в городах недвижимой собственностью, - заключал П.А. Зайончковский. - Тем самым увеличился в городских думах, а следовательно и управах, процент лиц со средним и высшим образованием. Это, естественно, увеличивало и процент оппозиционных элементов, т.е. представителей либеральной интеллигенции».
В декабре 1880 года всем губернаторам было поручено, вместе с уездными и губернскими земскими собраниями начать обсуждение крестьянского вопроса с целью ускорить процесс выкупа крестьянами земли и прекращения состояния «временнообязанных» крестьян. Впервые земства работали совместно с правительством .
Вместе с тем министр внутренних дел Лорис-Меликов в своём докладе императору отмечал невозможность создания в России конституционных учреждений, но указывал на необходимость привлекать представителей общественности к решению государственных задач. Министр предлагал создать две реакционные комиссии: административно-хозяйственную, на которую возлагались задачи преобразования губернского управления, прекращения обязательных отношений крестьян и облегчения выкупных платежей, пересмотра земского и городового положений.
Составленные этими комиссиями законопроекты должны были поступать на обсуждение общей комиссии, состоящей из членов подготовительных комиссий и экспертов, избираемых земскими учреждениями. Затем законопроекты должны поступать в Государственный совет, в котором их представляли выборные от земств лица .
Подготавливаемые М.Т. Лорис-Меликовым реформы были прерваны убийством императора Александра II 1 марта 1881 года. Однако волна контрреформ в 80-90-х годах захватила и сферу органов местного самоуправления.
Вступив на престол, Александр III, в манифесте 29 апреля наряду с фразой о неограниченном самодержавии, выразил полное уважение великим реформам минувшего царствования и сказал, что эти реформы не только будут укрепляемы и поддерживаемы, но и развиваемы дальше. Следовательно, в общем, манифест этот не означал еще, безусловно, реакционного направления. И это еще ярче было подчеркнуто циркуляром нового министра внутренних дел в самый день его назначения -- 6 мая 1881 г. Здесь Игнатьев указывал, что правительство примет меры к установлению живого общения правительства со страной, живого участия местных деятелей в государственных делах в исполнение высочайших предначертаний. Это опять-таки знаменовало намерение найти известную, правда, очень скромную форму участия представителей общества в центральной государственной деятельности, т. е. приблизительно то же самое, что хотел в этом отношении сделать и Лорис-Меликов .
В циркуляре указывалось, что права земских и городских учреждений останутся неприкосновенными и будут даже восстановлены в прежнем объеме, на основах Положения 1864 г. Наконец, указывалось, что крестьянство, которое предостерегалось от прислушивания ко всяким ложным толкам, будет предметом особого внимания со стороны правительства, причем крестьянам будут не только гарантированы все ранее дарованные права и свободы, но и будут приняты меры к облегчению тех тяжестей, которые на крестьянах лежали, главным образом податных, к удовлетворению их нужд, земельных в особенности, и к улучшению сельского общественного устройства и управления .
В циркуляре Игнатьева как будто воспринимались и намечались к исполнению все намерения М.Т. Лорис-Меликова, все те меры улучшения экономического положения народа, которые тот обещал провести.
Таким образом, было бы неверно считать, что после 29 апреля правительство чувствовало себя совсем уверенно. Характеризуя положение в деревне в своем докладе царю 15 марта 1882 года, Игнатьев писал: «Нет сомнения, что в среде крестьян сильно бродят толки о переделе земель и вообще неопределенное ожидание благ, независимых от их усилий и труда, нельзя отрицать опасности подобного рода ожиданий, но, чтобы не преувеличивать их значение, нужно иметь в виду, что они уже давно держатся в народе и сами по себе еще не представляют серьезной опасности». Далее он сообщал, что за истекшие 10 месяцев нигде не возникало «нарушений порядка», кроме Воронежской и Тамбовской губерний, где вследствие «нелепых слухов» произошли затруднения в период уборки урожая. «От прочих губернаторов в ответ на циркуляр 23 мая, -- продолжал он, -- последовали успокоительные ответы». Так писал Игнатьев весной 1882 года. В середине же 1881 года положение представлялось иным .
Одним из вопросов, занимавших наибольшее место в деятельности Игнатьева, были меры, касавшиеся укрепления административно-полицейского аппарата, а также направленные к «охранению» существующего политического режима, т. е. самодержавия. Именно эта сторона деятельности Игнатьева наиболее полно отражала постепенный переход правительства к реакции.
Одной из мер, проектировавшихся министром внутренних дел, была политика в отношении земства. Основную задачу своей деятельности в этом вопросе Игнатьев видел в борьбе против политических тенденций земства, что находило свое выражение в различного рода ходатайствах, получивших после 1 марта большое распространение .
Однако борьба с этим проводилась в относительно мягких формах и не влекла за собой каких-либо серьезных взысканий. Так, после выступления Тверского губернского земского собрания с ходатайством о созыве выборных со всей России министр внутренних дел обратился с циркуляром к губернаторам, указывая, что, «такого рода ходатайства не должны быть вовсе опротестовываемы, так как они по самому существу своему уже опротестованы законом и на точном основании ст. 13 и ст. 14 правил о порядке производства дел в общественных и сословных учреждениях не подлежат ни исполнению, ни дальнейшему производству» .
На протяжении 1881 года Министерство внутренних дел неуклонно руководствовалось этим циркуляром и только в одном случае приняло полуадминистративные меры. Подобное либеральное отношение к «крамольным ходатайствам», естественно, свидетельствовало о слабости и нерешительности правительства, пребывавшего еще в состоянии кризиса.
Игнатьев считал, что политика по отношению земства в будущем не вызывает сомнений и должна определяться содержанием манифеста 29 апреля, однако, он подчеркивал, что добиваться этого нужно не путем резких мер, а таким отношением, «которое без крутых мер дало бы возможность удержать земства в пределах их законных прав» .
Игнатьев возобновляет с молодым царем в начале марта 1882 года разговор о «Земском соборе», узнав, что коронация ввиду беременности императрицы откладывается до весны 1883 года. «...Я напомнил его величеству мои беседы с ним о земских соборах и сказал, что самое благоприятное время для возобновления исторического предания -- день коронации... Государю эта мысль как будто улыбнулась, и я, с соизволения его величества, принялся за составление проекта манифеста, обдумывая все подробности осуществления этого великого исторического подвига. При последующих еженедельных докладах моих,-- продолжает он, -- мы часто возвращались к беседе о соборax, и государь относился к этому благосклонно и даже сочувственно» .
В начале записки Игнатьев указывает, что Россия в настоящее время находится «на перепутье» и дальнейшее развитие ее государственной жизни возможно тремя путями. Первый путь -- путь усиления репрессий. По мнению автора записки, этот путь не приведет ни к каким положительным результатам. «Более сильное проявление административных мер, большее стеснение печати, и развитие полицейских приемов заставят только недовольство уйти глубже». По мнению Игнатьева, это, в конце концов, приведет к необходимости пойти на уступки «общественным требованиям» .
Второй путь -- путь уступок, также неприемлем. «Путь уступок, каким бы образом они ни были обусловлены, ... будет всегда роковым. В какой бы форме уступки не были сделаны, нет сомнения, что каждый новый шаг, ослабляя правительство, будет самою силой вещей - вынуждать последующие уступки» . Игнатьев указывает на огромную опасность этого пути, заключающуюся в том, что в этом случае преобладающее влияние в общественной жизни страны займет интеллигенция.
«Русская интеллигенция, -- писал он, -- вмещает в себе всего более опасных, неустойчивых элементов, а потому представляется несомненным, что ее участие в делах всего скорее приведет к ограничению самодержавия, что для России, несомненно, станет источником вечной смуты и беспорядков» . Таким образом, резюмирует Игнатьев, оба эти пути ведут к одному результату и оба они гибельны для России.
Единственно правильный, «спасительный» путь -- это возвращение к старине, к «исторической форме общения самодержавия с землею -- земским соборам». Отмечая, что самодержавие является единственной, свойственной России, формой правления, Игнатьев указывал, что «нельзя, однако, закрывать глаза на несовершенство, того его вида, который довел нас до настоящего положения» . Оно заключалось, по его мнению, в оторванности царя от народа вследствие преграды, установленной между ними чиновничеством. Вследствие же этого царь и не может знать правды. «Не уступая ничего из своей власти, самодержавец, созывая собор, найдет верное средство узнать истинные нужды страны и действия своих собственных слуг». Таким образом, собор должен примирить все противоречия и положить конец великой смуте. «Когда царь и земля войдут в непосредственное общение, -- указывал Игнатьев, -- отпадут все недоразумения и опасения» .
Представителями городского населения должны были быть только купцы, избираемые от всех гильдий сообща. «Но почему же призывать не вообще от горожан, а исключительно от купцов вопрошает автор. На это две причины: одна про себя, другая про всех. Про себя то, что из горожан одно купечество благонадежно. Про всех то, что как бы широко ни понимать слово земщина, но городская земщина исконно городская - одни торговцы. Торговые - интересы общерусские и в этом смысле земские. Остальные горожане разночинцы. Их интересы, как людей каких угодно, но как горожан местно-городские» .
Таким образом, земский собор должен состоять из представителей трех сословий: крестьян, дворян и купцов, избранных на основе прямых выборов. Игнатьев говорит о принципах созыва собора: «...земский собор собирается бессрочно по призыву государеву, когда и для каких дел государю угодно... Просить о созыве собора имеют право земские самоуправления не ниже уездных и городские» .
В земском вопросе Игнатьев занимал весьма умеренную позицию, которая свидетельствовала о боязни правительства идти в данное время на решительный, разрыв с либералами. Но, несмотря на это, Александр III не разделял в вопросе о земстве взглядов, своего министра. В силу этого он не одобрил доклад, а ограничился резолюцией: «Читал» .
После отставки Игнатьева, сменивший его новый министр внутренних дел, Д.А. Толстой приступил к подготовке изменений положения о земских органах. Он видел их недостаток, прежде всего в том, что они являлись органами, выбираемыми на «бессословном основании». Стремление сохранить дворянское землевладение и сословный характер монархии отразилось на создании и деятельности Крестьянского и Дворянского поземельных банков .
К укреплению главенствующей роли дворянства, а также к тому, чтобы «приструнить земство», были направлены изменения положения о земских органах. В 1881 г. появилась записка А.Д. Пазухина «О преобразовании местного самоуправления и устройстве земских учреждений» .
Преобразование предполагалось осуществить на принципах сословности, отмены «выборного начала», подчинения органов самоуправления государственной власти. Поскольку, по мнению автора, «народ утратил предание повиновения и порядка и является нередко буйной толпой», чего не было, когда власть над крестьянами принадлежала членам «высшего служебного сословия», т.е. дворянству, следовало в какой-то форме восстановить эту власть. Для этого по последовавшему в 1889 г. закону был создан институт земских начальников. Каждый уезд делился на участки, в которые назначались участковые земские начальники из местных потомственных дворян, имевшие в данном уезде земельные владения и высшее или среднее образование. Земский начальник сосредоточивал в своих руках жесткий контроль над крестьянскими общинами, административную и судебную власть. Мировые судьи были упразднены в уездах, где были назначены земские начальники. Это была попытка возродить сословные органы власти потомственного дворянства .
Параллельно с земскими начальниками в уезде действовали уездные окружные суды, члены которых рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились городские судьи, назначаемые министром юстиции.Они назначались из числа местных «поместных земских людей» - дворян и могли полностью распоряжаться жизнью деревни и личностью крестьянина. От него зависела и деятельность сельского схода. «Чего на сход ходить, когда начальник решает», - рассуждали крестьяне .
Внесенный в 1888 г. Толстым проект земской контрреформы подвергся серьезной критике. Признавая необходимость государственного контроля над органами самоуправления, государственного вмешательства в их деятельность, Победоносцев посчитал нецелесообразным их полное подчинение власти. «Я не вижу ни прямой надобности, ни пользы изменять коренные начала постановки земских учреждений, вводя их в общую организацию учреждений прямо правительственных с характером служебно-чиновничьим к бюрократическим». Победоносцев, по его словам, не ожидал пользы от «превращения управ в земские присутствия, коим придается по проекту, несомненно, бюрократический характер». Настаивая на известной «доле свободы» для земства, он доказывал, что опасаться ее при контроле государства нечего .
Критиковал проект и М.Н. Островский - за ущемление принципа выборности. В отличие от представителей либеральной администрации, консерваторы, хотя и делали серьезные замечания по проекту, в целом готовы были его поддержать - с учетом отдельных поправок. Исправленный проект был внесен в Государственный совет в 1890 г. И.Н. Дурново (Д.А. Толстого в 1889 г. не стало), и он снова встретил сопротивление большинства. Замысел «уничтожить теперешнее значение земских учреждений, их самостоятельность, выборное начало» оставался неприемлемым и для таких консерваторов, как К.П. Победоносцев, А.А. Половцев, М.Н. Островский, П.А. Валуев. А вот И.И. Воронцов-Дашков, активно выступивший против закона о земских начальниках, поддержал проект земской контрреформы .
Вступившее в силу в 1890 г. «Положение о земских учреждениях» усилило контроль над ними администрации, дало значительные преимущества дворянству. При проведении выборов первая земледельческая курия становилась полностью дворянской. Число гласных от нее увеличивалось, а имущественный ценз для дворян понижался. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, а крестьянская курия практически лишалась самостоятельного представительства, ибо избранные земские гласные подвергались процедуре утверждения губернатором. Все эти меры носили характер контрреформы, которая еще более увеличила представительство дворян. В 90-х гг. дворяне вместе с чиновниками составляли 55,2% гласных уездных собраний и 89,5% губернских. Однако в условиях буржуазного перерождения дворянства усиление его позиций не имело заметного политического значения для царизма. По-прежнему земства находились в оппозиции, а земско-либеральное движение даже активизировалось, так как контрреформы расширили его основу. Реакционеров не устраивало и городское самоуправление. С точки зрения правительства его недостатками были преобладание торгово-промышленных кругов и недостаточность правительственных полномочий .
Усилила роль дворянства и реформа городского самоуправления. Приступая к пересмотру действующего городового положения, правительство решило ограничить влияние городских владельцев в органах самоуправления. Первоначально было предложено, чтобы избирательный ценз определялся не только обладанием недвижимой собственностью, но и степенью имущественной обеспеченности. Практически это означало, что избирательные права получили домовладельцы, владельцы недвижимого имущества (от 300 до 3000 руб.). Привлечение их к городскому управлению не означало какую-то демократизацию. Губернские земские присутствия преобразовывались в присутствия по земским и городским делам, причем его представитель от города утверждался администрацией. Ни одно решение городской думы не могло вступить в действие без разрешения губернского начальства. Однако переход к новым избирательным основам несколько расширял круг избирателей, что само по себе уже не устраивало царизм. Надо добавить, что, продолжая политику на укрепление положения дворянства, Николай II учредил в 1897 г. «Особое совещание по делам дворянского сословия» и значительно ограничил возможность получения дворянства выходцам из других социальных слоев .
Итак, в результате реформирования земства дворянство получило возможность избирать большую часть выборных земских деятелей - гласных (около 57%). Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право представителю того или иного сословия участвовать в деятельности земских учреждений) понижался до дворян и повышался для городского населения .
Крестьяне вообще потеряли право выбирать гласных, так как теперь их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков - лиц, уполномоченных крестьянскими обществами участвовать в выборах. Вновь избранные земские гласные утверждались губернатором, что ставило земские учреждения под жёсткий контроль государства. Фактически это перечёркивало главную идею земства - независимость от органов государственной власти и царя в решении вопросов местного самоуправления .
«Положение о земских учреждениях» (1890 г.) значительно отличалось от первоначального плана контрреформы. Проект Толстого - Пазухина, приверженцем которого был Катков, так и не прошел. Правительство вынуждено было учесть общественные настроения, поддержку обществом земской деятельности, защиту самоуправления в печати. Немалую роль сыграло здесь и отсутствие единства в рядах консерваторов, часть которых снова сомкнулась с либеральной бюрократией.
В 90-е годы натиск на земское самоуправление консервативной печати несколько ослабевает. Консерваторы, казалось, были удовлетворены Земским положением 1890 г. - охранительная печать приветствовала новый закон как положивший конец «разобщению земской и государственной власти» в заведовании местными делами. «Русский вестник», «Московские ведомости» отмечали, что усиление правительственного контроля сможет положить конец «безответственности земства». Однако, имея в виду представления покойного редактора этих изданий о том, какой быть контрреформе, можно сказать, что Катков отнес бы «Земское положение» к паллиативным мерам, которые не одобрял .
Новый закон не внес коренных изменений в деятельность земства, не изменил его характера, хотя и усилил правительственный контроль над самоуправлением. Несмотря на «поправки» к реформе 1864 г., земство не стало дворянским, как задумывали консерваторы.
Таким образом, итогом проведения контрреформ стало создание административных органов управления деревней; сведение к минимуму роли общественного самоуправления в земских и городских учреждениях, усиление контроля Министерства внутренних дел над ними; ограничение выборного начала при замещении должностей.
Судебная контрреформа:
а) существенно изменила порядок расследования и судебного рассмотрения политических преступлений и ограничила права подсудимых;
б) ограничила и частично отменила такие демократические институты, как независимость и несменяемость судей, гласность и состязательность судопроизводства, рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей и право подсудимого на защиту;
в) почти упразднила мировую юстицию, осуществила слияние в низшем звене административной власти с властью судебной.
Принятые законы должны были вернуть дворянству его положение в управлении государством и обществом, сохранить сословную структуру и самодержавие власти. Однако это не произошло.
Земская контрреформа не остановила земского движения, но настроила значительную часть земцев против самодержавия. Увеличенный избирательный ценз при проведении городской реформы стал ещё одним стимулом для деловых людей, чтобы задуматься о повышении уровня своих доходов. Это в свою очередь способствовало развитию городской экономики, усилению городской буржуазии, требующей от самодержавия предоставления ей всё новых и новых прав.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Министерство науки и образования Российской Федерации
Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
"Томский экономико-юридический институт"
Юридический факультет
Кафедра общеобразовательных дисциплин
Реферат
по дисциплине
"История отечественного государства и права"
" Земская реформа 1864 г. и земская контрреформа 1890 г .
О пыт сравнительной характеристики "
Выполнил (а): Радченко И.В.
Томск 2014 г.
Введение
1. Предпосылки Земской реформы
2. Историческое значение Земской реформы
3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст.
Заключение
Введение
Земская реформа 1864 - одна из буржуазных реформ, последовавших после отмены крепостного права, создала органы местного самоуправления - земства. Применение новых методов хозяйствования, лучшее использование собственного имущества всем населением вело к увеличению налогооблагаемой базы и, естественно, земских сборов.
Именно это и есть главные результаты самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению местных вопросов. Самостоятельная деятельность заключалась в том, что земские учреждения сами зарабатывали средства для решения своих - местных дел. Такая деятельность была не только самостоятельной, но и "под свою ответственность".
Цель данного реферата - анализ деятельности земского и местного самоуправления в дореволюционной России. Исходя из цели, определяются следующие задачи:
1. Изучить земские органы самоуправления, их функции, структуру и компетенции;
2. Проанализировать земскую контрреформу.
1. Предпосылки Земской реформы
Что касается состояния местного самоуправления в дореформенный период, то стоит отметить, что оно строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования.
Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.
На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.
Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.
Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.
Дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.
Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.
Крестьянская реформа устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, - крепостное право.
Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела еще до отмены крепостного права. При его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо.
С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.
Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы и она же определила безотлагательную необходимость этой реформы.
Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых избирались: сельский староста, сборщик податей, волостное правление, волостной старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным образом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения находились в полной зависимости от местной администрации и полиции.
Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления.
Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой - она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их, в сущности, подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. В 1859-1861 годах в России сложилась обстановка, которую многие характеризовали как революционную ситуацию. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок. Отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране.
Вопрос о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект "Временных правил" о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 года под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в "либерализме", уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный также председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, - выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения - крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.
Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект "нового учреждения Государственного совета". По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить "съезд земских гласных "из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 года Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение на дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Революционная волна была сбита, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить "представителей населения к участию в законодательстве", решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы - волостного земства.
К марту 1863 года проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона. земский реформа крепостной
Основные положения и особенности реформы
0 1 января 1864 года было принято "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России "Положение" распространилось на 34 губернии 1 Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространился закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу.
Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.
В систему земских учреждений входили:
· Земские избирательные съезды , задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);
· Земские собрания ;
· Земские управы .
1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах - от трех избирательных курий. Курии были следующие:
§ курия уездных землевладельцев - состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250-800 десятин, в Московской - 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
§ городская курия - в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;
§ сельская курия - в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).
§ Единственный из трех съездов - крестьянский - носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.
На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от "своих", в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.
2. Земские собрания - второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:
· раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
· составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;
· предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
· разрешение на открытие торгов и базаров;
· отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
· местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:
· разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
· дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
· дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
· представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
· дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
· раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
· рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;
· рассмотрение жалоб на действия земских управ.
Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:
· заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
· попечение "о развитии народного продовольствия", местной торговли и промышленности;
· управление взаимным земским страхованием имущества;
· участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
· раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
· взимание и расходование местных сборов.
3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.
Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.
Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали:
· составление губернских смет, раскладок и отчетов;
· подготовка нужных собранию сведений и заключений;
· надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
· представление в суде интересов земства по имущественным делам;
· распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.
Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в "Губернских ведомостях". До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.
В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.
Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.
Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.
Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.
2 . Историческое значение Земской реформы
Логическим завершением земской реформы должен был стать общероссийский орган народного представительства. Но этого не произошло. Земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. Не было органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством.
Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений - волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключительно дворянскими учреждениями, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства. Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения.
Без сомнения, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни в распространении грамотности среди крестьян. К 1880 году на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование 2 млн. крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать школы Министерства народного просвещения.
Не менее велика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской России. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Самоотверженный труд врачей, которые часто отказывались от выгодной столичной практики, чтобы лечить крестьян в провинциальном захолустье, - тема особого исследования. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7 до 2,8% (в расчете на 100 чел.).
Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств (источники поступления которых, как указывалось выше, были ограничены), но главное все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель.
Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн. крестьянских дворов. Земские статистики применяли новейшие достижения статистической науки, а их обследования имели большое значение не только в прикладное. Но и научное значение. Российская земская статистика считалась лучшей в мире по богатству, точности и ценности собранных ею сведений.
Деятельность земских учреждений в России не ограничивалась только культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в политической жизни страны. По своей природе новые органы местного всесословного самоуправления неизбежно тяготели к центральному самоуправлению, к парламентским формам государственного устройства. Поэтому в рамках земства в России возникло в пореформенный период оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее в исторической литературе название земского либерального движения. Американский журналист Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию, посвятил русским либералам специальный очерк, в котором, в частности, писал: "Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения". И действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию и правительство призовет земских представителей на более важные посты в области правительственной деятельности.
Таким образом, земства, хотя и ограниченные в правах, показали свою жизнеспособность, приспособленность к местным условиям и требованиям жизни. Вопреки законодательным запретам земства превратились в очаги общественной деятельности либерального дворянства. Возникновение в 70-80-х годах 19 века земского либерально - оппозиционного движения, с которым было вынуждено считаться правительство, стало важным фактором общественно-политической жизни страны.
3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст .
2 марта 1881 года на престол вступил Александр III и вскоре (29 апреля 1881г.) новый император подписал манифест "О незыблемости самодержавия". Этот закон правомерно отождествляют с поворотом к реакции или к так называемому курсу "контрреформ" 1880-1890 годов. 2 Цечоев В.К., Власов В.И., Степанов О.В. История отечественного государства и права. Учебное пособие- Москва-- Ростов-на-Дону, 2003 год
Этот период отмечен серией реакционных преобразований, направленных на пересмотр сложившейся системы буржуазного законодательства.
Понятие контрреформы имеет широкий смысл и включает не только реакционные законы, но и весь политический курс российского самодержавия. Объективной причиной такого поворота было несовершенство реформирования в социально-экономической и политической областях. Высшие органы государственной власти, власть монарха и всесилие бюрократии остались вне процесса перестройки. При проведении реформы восторжествовало стремление сохранить самодержавие. И в этом была угроза самим реформам. И, наконец, механизм реализации реформ был слаб, тогда как феодальная государственность сильна.
Александр III стремился сохранить существующий порядок, укрепить позиции дворянства, не допустить революции. Внутренняя политика императора носила консервативный, охранительный характер, не исключающий, однако, защиту интересов русского промышленного и торгового капитала.
Мероприятия правительства Александра III заключались в пересмотре многих достижений предыдущего курса в таких важнейших сферах жизни, как земство, городское самоуправление, суд, образование и печать.
Первые мероприятия правительства Александра III подтвердили решимость властей твёрдо проводить провозглашённый "охранительный" курс: 14 августа 1881 г. было принято "Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия". Теперь в любой губернии разрешалось вводить чрезвычайное положение "для водворения спокойствия и искоренения крамолы". Любого её жителя могли подвергнуть аресту, сослать без суда на пять лет, предать военному суду. Но так как шкалы чрезвычайных ситуаций не существовало, то в губерниях начался беспредел. Увеличиваются штаты отдельного корпуса жандармов, создаются новые охранные отделения, а в 1882 г. - секретная полиция. Губернаторы получили право закрывать органы печати, торговые и промышленные предприятия, учебные заведения; приостанавливать деятельность земств и городских дум. Изданное как "временное", сроком на три года, это "Положение" постоянно возобновлялась и действовало вплоть до 1917 г.
В условиях развивающегося капитализма Александр III, выражая интересы наиболее консервативных кругов дворянства, сохранял помещичий уклад жизни. Однако в области экономической политики император вынужден был считаться с ростом капиталистических элементов в стране. Александр III, потрясенный смертью отца, стремился всякими способами ограничивать влияние революционных группировок в стране.
Основными направлениями деятельности нового правительства были "искоренение крамолы" и успокоение общественности. Особая роль в укреплении и охранении режима отводилось Департаменту полиции, деятельность которого приобрела невиданный размах после назначения на пост его директора В.К. Плеве, а затем И.Н. Друнова. В 1882 г. политический розыск в России возглавил подполковник Отдельного корпуса жандармов Г.П. Судейкин. Этот умный, предприимчивый и честолюбивый чиновник тщательно изучил опыт работы тайной полиции европейских стран. На посту инспектора секретной полиции и начальника Петербургского охранного отделения он создал в России продуманную систему политического сыска, основанную на провокаторской деятельности, шпионаже и шантаже.
Помимо официальных полицейских органов в марте 1881г. возникла своеобразная тайная общественная организация для защиты императора и борьбы с революционным террором - "Священная дружина". Она была создана с ведома Александра III и объединяла более 700 представителей высшей знати, сановной бюрократии, генералов и др. Среди них были братья царя, министр двора И.В. Воронцов-Дашков, граф П.А. Шувалов, С.Ю. Витте. При помощи собственной агентуры, а также шпионажа и провокаций "Дружина" пыталась дезорганизовать действия революционных организаций изнутри. Вскоре ее активная, но непрофессиональная деятельность стала мешать работе Департамента полиции. А к концу 1881г. Александр III осознав опасность этого "добровольного" карательного органа, подрывавшего авторитет власти и ее монополию на репрессии, велел распустить "Священную дружину".
Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. "Русское самодержавие, - писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление".
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и благодаря изменению ценза еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях. В губернское собрание с 1890г. обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Реформа 1890г. дала дворянам абсолютное преобладание.
Так, состав губернских гласных в 1897г. по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было проведено таким образом: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.
Новое земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По Положению 1890 г. избирательных прав были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех ее членов, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, в председатели управ не могли быть избираемы лица, не имеющие права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 Положения предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).
Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (ст. 108); в) восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г.
Участь земских учреждений в 1892г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения). Сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения во внутреннем устройстве органов городского управления. Управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы как председателя думы значительно расширены за счет прав гласных, дума лишалась права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации.
Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, и губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!" - горестно восклицал по этому поводу К.А. Пажитнов. - Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...".5 Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные "Московские Ведомства" тех лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное "благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов".
Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов XIX в. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должного контроля со стороны гласных принимало все более формальные рамки, не связанные с решением реальных нужд населения. Земства быстро превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов с населения.
К концу XIX в. тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты, формальное земство демонстрировало "верноподданичество", крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889г. разнобой деревенского самоуправления, был освобожден от "тягот" не прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более что источник "смут и потрясений" - местное общество было благодаря усилиям администрации Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления, расширении его прав и демократизации вряд ли было плодотворным. Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям, начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением реакции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченности действовало на правительственную бюрократию как красная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.
Изменениям подверглась, прежде всего, избирательная система. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотношение. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия стала чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сословий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. Наконец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти кандидатуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.
По закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой "благонадежной" категории жителей. "Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое".
С.Ю. Витте считал, что "Александр III настоял на этой мысли (усиление роли дворянства - О.Н.) ...именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить".
Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики ("избиратели") уезда по закону делились на три разряда:
1. крестьяне;
2. дворяне вне зависимости от места владения имуществом - в деревне или городе;
3. все прочие сельские и городские сословия.
Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375). Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.
Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).
Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись "избирательные списки", которые затем с исправлениями печатались в "Губернских ведомостях". В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.
Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.
С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.
Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.
Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:
Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в "усеченном виде". Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного "самоуправления". Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были "увенчаны" и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.
Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.
В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.
В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав, контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.
В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.
Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.
Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.
Заключение
Все мероприятия, проводимые в противовес предыдущим реформам, обладали одной общей ярко выраженной чертой. Государство, построенное по принципу пирамиды, вершиной которой является императорский трон, стремилось ничего не оставлять вне своего контроля. Отсюда и всегдашнее стремление властей повсюду иметь за всем следящего и всем руководящего "государева чиновника - будь то губернатор, земский начальник, цензор или попечитель учебного округа. Это стало итогом развития российской самодержавной государственности, достигшей при Александре III своей вершины.
Не следует думать, что ужесточение контроля со стороны государства было следствием недобрых намерений людей, озабоченных лишь тем, чтобы удержать власть в своих руках. Напротив, представление о сильной государственной власти как единственном условии самосохранения общества исходило от деятелей, искренне заботившихся о спокойствии и благе России.
Правительство Александра III считало, что реформа должна лишь следовать за жизнью, а не менять её. Приверженцы охранительного курса полагали, что Россия ещё не готова к тем преобразованиям, которые проводил в жизнь Александр II. Поэтому 80-е - начало 90-х гг. ХIXв. Запомнились современникам как пора выжидания, затишья, "болезненного спокойствия". "Болезненного" потому, что Россия требовала продолжения реформ.
Проводимые в "жизненных интересах народа" контрреформы оказались бессильными перед самим течением жизни: она брала своё. Земская контрреформа не остановила земского движения, но настроила значительную часть земцев против самодержавия. Увеличенный избирательный ценз при проведении городской реформы стал ещё одним стимулом для деловых людей, чтобы задуматься о повышении уровня своих доходов. Это в свою очередь способствовало развитию городской экономики, усилению городской буржуазии, требующей от самодержавия предоставления ей всё новых и новых прав.
Контрреформы в сфере образования также дали результат, прямо противоположный ожидаемому: в университетах усилился дух свободомыслия. Не имели успеха и мероприятия правительства в области печати: количество изданий в России год от года увеличивалось. Росло и число желающих вставить где-нибудь свою статейку - за всем не уследишь, как бы не мечтали об этом сторонники российской державности.
Реальные итоги контрреформ в полной мере дали знать о себе тяжелейшими социальными потрясениями в начале XX в. Жизнь вопреки диктуемым ей правилам, продолжалась, заставляя каждого совершать собственный неповторимый выбор. Прислушаться к тишине этой эпохи стоит хотя бы потому, что именно в последние десятилетия XIX столетия росли и воспитывались люди, которые в недалёком будущем стали вершителями судеб России.
Источники и литература
1. Ананьич Б. Проблемы российского реформаторства // Знание - сила. - 1992. - №2.
2. Абрамов В.Ф. Организация земских учреждений и их органов // Наука в России. - 1996. - №6.
3. Ананьич Б., Чернуха В. Чернильные перемены // Родина. - 1991. - №11-12.
4. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России - 1996. - №5.
5. Ефремова Н.Н. Немытина Н.В. Местное самоуправление и юстиция в
России (1864-1917) // Государство и право.- 1994. -№3.
6. Исаев И.А. История государства и права России-М.: Юрист, 2008.
7. Кузнецов И.Н. История государства и права России: Полный курс лекций.- М.:Амалфея, 1999.
8. Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в к.70-х-н.80-х гг.XIXв.//Отечественная история.- 1993.-№4.
9. Рогов В.А. История государства и права России XIX-н. XXвв.- М.:Зерцало: ТЕИС,1995.
10. Старков О.В., Башкатов Л.Д. Место и роль земских учреждений в систме государственной власти России в п.п. XIX-н.XXвв.//История государства и права.2001.
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Предпосылки Земской реформы. Состояние местного хозяйства и управления в 40-60-е годы XIX века. Значение революционной ситуации и отмены крепостного права для проведения Земской реформы. Земская реформа 1864 года. Основные положения.
курсовая работа , добавлен 02.04.2005
Отмена крепостного права как предпосылка проведения земской реформы 1864 года. Содержание Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Условия формирования всесословного самоуправления. Принципы установления земских сборов и повинностей.
реферат , добавлен 12.11.2010
Основные причины и предпосылки проведения Земской реформы 1864 года в России, состояние местного хозяйства и управления в государстве, роль революционной ситуации в ее осуществлении. Анализ содержания реформы и оценка ее исторической значимости.
реферат , добавлен 27.07.2009
Предпосылки к проведению реформ. Последствия отмены крепостного права. Земская реформа 1864 года. Судебная реформа 1864 года. Военная реформа 1864-1874 годов. Контрреформы 80-90-х годов XIX века. Развитие горной и металлургической промышленности.
контрольная работа , добавлен 04.12.2016
Местное самоуправление в дореформенный период. Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления. Городская реформа 1864 года: процесс подготовки и принятия, основные положения, значение для реформации русского общества.
контрольная работа , добавлен 12.02.2014
Причины проведения земской реформы 1864 г. Составление "Положения о губернских и уездных земских учреждениях", особенности претворения в жизнь отдельных его пунктов. История местного самоуправления в России. Правительственный контроль земских учреждений.
курсовая работа , добавлен 31.01.2014
История возникновения земского самоуправления. Предпосылки Земской реформы 1864 года. Место, роль и функции земского самоуправления в системе государственного управления в России. Основные положения, экономические и социальные последствия реформы.
курсовая работа , добавлен 21.10.2011
Особенности периода реформ 1856-1881 гг. Земская реформа, изменение местного управления. "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Основа земской реформы - принципы бессословности и выборности. Недостатки новой системы самоуправления.
курсовая работа , добавлен 15.11.2009
История возникновения земского самоуправления в России. Предпосылки Земской реформы 1864 года. Интересы дворянско-помещичьего класса. Экономические и социальные последствия реформы. Формирование всесословного самоуправления и его историческое значение.
курсовая работа , добавлен 28.01.2014
Предпосылки земской реформы 1864 года и процесс становления земского управления, сферы его деятельности и механизм функционирования. Роль земств в народном образовании и здравоохранении. Земская статистика и самофинансирование местного самоуправления.
2 марта 1881 года на престол вступил Александр III и вскоре (29 апреля 1881г.) новый император подписал манифест "О незыблемости самодержавия". Этот закон правомерно отождествляют с поворотом к реакции или к так называемому курсу "контрреформ" 1880-1890 годов. 2 Цечоев В.К., Власов В.И., Степанов О.В. История отечественного государства и права. Учебное пособие- Москва-- Ростов-на-Дону, 2003 год
Этот период отмечен серией реакционных преобразований, направленных на пересмотр сложившейся системы буржуазного законодательства.
Понятие контрреформы имеет широкий смысл и включает не только реакционные законы, но и весь политический курс российского самодержавия. Объективной причиной такого поворота было несовершенство реформирования в социально-экономической и политической областях. Высшие органы государственной власти, власть монарха и всесилие бюрократии остались вне процесса перестройки. При проведении реформы восторжествовало стремление сохранить самодержавие. И в этом была угроза самим реформам. И, наконец, механизм реализации реформ был слаб, тогда как феодальная государственность сильна.
Александр III стремился сохранить существующий порядок, укрепить позиции дворянства, не допустить революции. Внутренняя политика императора носила консервативный, охранительный характер, не исключающий, однако, защиту интересов русского промышленного и торгового капитала.
Мероприятия правительства Александра III заключались в пересмотре многих достижений предыдущего курса в таких важнейших сферах жизни, как земство, городское самоуправление, суд, образование и печать.
Первые мероприятия правительства Александра III подтвердили решимость властей твёрдо проводить провозглашённый "охранительный" курс: 14 августа 1881 г. было принято "Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия". Теперь в любой губернии разрешалось вводить чрезвычайное положение "для водворения спокойствия и искоренения крамолы". Любого её жителя могли подвергнуть аресту, сослать без суда на пять лет, предать военному суду. Но так как шкалы чрезвычайных ситуаций не существовало, то в губерниях начался беспредел. Увеличиваются штаты отдельного корпуса жандармов, создаются новые охранные отделения, а в 1882 г. - секретная полиция. Губернаторы получили право закрывать органы печати, торговые и промышленные предприятия, учебные заведения; приостанавливать деятельность земств и городских дум. Изданное как "временное", сроком на три года, это "Положение" постоянно возобновлялась и действовало вплоть до 1917 г.
В условиях развивающегося капитализма Александр III, выражая интересы наиболее консервативных кругов дворянства, сохранял помещичий уклад жизни. Однако в области экономической политики император вынужден был считаться с ростом капиталистических элементов в стране. Александр III, потрясенный смертью отца, стремился всякими способами ограничивать влияние революционных группировок в стране.
Основными направлениями деятельности нового правительства были "искоренение крамолы" и успокоение общественности. Особая роль в укреплении и охранении режима отводилось Департаменту полиции, деятельность которого приобрела невиданный размах после назначения на пост его директора В.К. Плеве, а затем И.Н. Друнова. В 1882 г. политический розыск в России возглавил подполковник Отдельного корпуса жандармов Г.П. Судейкин. Этот умный, предприимчивый и честолюбивый чиновник тщательно изучил опыт работы тайной полиции европейских стран. На посту инспектора секретной полиции и начальника Петербургского охранного отделения он создал в России продуманную систему политического сыска, основанную на провокаторской деятельности, шпионаже и шантаже.
Помимо официальных полицейских органов в марте 1881г. возникла своеобразная тайная общественная организация для защиты императора и борьбы с революционным террором - "Священная дружина". Она была создана с ведома Александра III и объединяла более 700 представителей высшей знати, сановной бюрократии, генералов и др. Среди них были братья царя, министр двора И.В. Воронцов-Дашков, граф П.А. Шувалов, С.Ю. Витте. При помощи собственной агентуры, а также шпионажа и провокаций "Дружина" пыталась дезорганизовать действия революционных организаций изнутри. Вскоре ее активная, но непрофессиональная деятельность стала мешать работе Департамента полиции. А к концу 1881г. Александр III осознав опасность этого "добровольного" карательного органа, подрывавшего авторитет власти и ее монополию на репрессии, велел распустить "Священную дружину".
Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. "Русское самодержавие, - писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление".
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и благодаря изменению ценза еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях. В губернское собрание с 1890г. обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Реформа 1890г. дала дворянам абсолютное преобладание.
Так, состав губернских гласных в 1897г. по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было проведено таким образом: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.
Новое земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По Положению 1890 г. избирательных прав были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех ее членов, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, в председатели управ не могли быть избираемы лица, не имеющие права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 Положения предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).
Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (ст. 108); в) восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г.
Участь земских учреждений в 1892г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения). Сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения во внутреннем устройстве органов городского управления. Управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы как председателя думы значительно расширены за счет прав гласных, дума лишалась права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации.
Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, и губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!" - горестно восклицал по этому поводу К.А. Пажитнов. - Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...".5 Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные "Московские Ведомства" тех лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное "благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов".
Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов XIX в. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должного контроля со стороны гласных принимало все более формальные рамки, не связанные с решением реальных нужд населения. Земства быстро превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов с населения.
К концу XIX в. тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты, формальное земство демонстрировало "верноподданичество", крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889г. разнобой деревенского самоуправления, был освобожден от "тягот" не прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более что источник "смут и потрясений" - местное общество было благодаря усилиям администрации Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления, расширении его прав и демократизации вряд ли было плодотворным. Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям, начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением реакции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченности действовало на правительственную бюрократию как красная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.
Изменениям подверглась, прежде всего, избирательная система. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотношение. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия стала чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сословий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. Наконец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти кандидатуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.
По закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой "благонадежной" категории жителей. "Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое".
С.Ю. Витте считал, что "Александр III настоял на этой мысли (усиление роли дворянства - О.Н.) ...именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить".
Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики ("избиратели") уезда по закону делились на три разряда:
- 1. крестьяне;
- 2. дворяне вне зависимости от места владения имуществом - в деревне или городе;
- 3. все прочие сельские и городские сословия.
Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375). Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.
Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).
Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись "избирательные списки", которые затем с исправлениями печатались в "Губернских ведомостях". В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.
Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.
С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.
Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.
Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:
Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в "усеченном виде". Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного "самоуправления". Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были "увенчаны" и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.
Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.
В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.
В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав, контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.
В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.
Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.
Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.
Похожие статьи
Цветная капуста и яйца — идеальный тандем: готовим на сковороде, в духовке и мультиварке
Рецепт Геркулесовая каша
Бородинский хлеб в хлебопечке: легкий рецепт Бородинский хлеб в хлебопечке рецепты с солодом
Строительный концерн "ипс" Строительный концерн ипс
Как правильно сделать навес для машины своими руками – пошаговое руководство
Основная прибавка веса при беременности
Как и когда лучше делать тест на беременность
Шахматы Free для android Программа для андроид шахматы
Медикаментозный аборт: все про таблетки для прерывания беременности
Шуточные медали и номинации на юбилей мужчины Вручение медали 60 лет